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硕士论文----PPP模式下城市基础设施项目私营方风险评价研究 ------以宣城市水阳大道工程为例

来源: 长沙中视澜庭教育咨询有限公司  日期:2018-01-11 13:12:31  点击:573 
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摘要:随着我国城镇化推进力度的加大,原有的城市基础设施已经不能满足社会经济发展的功能需求,因此,加大城市基础设施建设并提升城市基础设施功能以满足社会、经济发展的潜在需求就成为当务之急,目前,各地城市均面临着城市基础设施建设资金的压力。面对各项工程的上马,来自财政资金的投入对于庞大的城市基础设施建设资金需求来说已经是捉襟见肘,而吸引更多的社会私人资金参与到城市基础设施建设活动中,实现政府主导下的社会资金的多渠道参与城市设施建设的新的融资方式,就成为目前可行的最佳方案。
本文正是基于当前城市基础设施建设面临资金投入压力“瓶颈”问题的破解,明确了研究主题并以安徽省宣城市水阳大道项目融资方案基于PPP模式为实例进行了研究和设计。鉴于PPP模式运作模式的多样性、组织结构的复杂性以及城市基础设施PPP项目特有的融资运作方式,使得PPP模式目前在我国城市基础设施建设领域运用PPP模式运营仍具颇高的风险,而如何降低PPP模式下私营方投资风险管理就成为顺利实施该基础设施建设项目的关键和亟待解决的重要研究课题。
本文研究聚焦于项目融资私人方投资风险的角度,首先针对PPP模式的概念、风险管理发展现状及操作流程进行了阐述,针对项目私营方投资风险因素进行识别并以风险识别、风险控制、风险评价为研究路径,对其风险因素予以辨别,构建了包括政策、市场、法律、金融、建设运营及合同协调管理等七个方面的详细初始风险量表;运用定量与定性相结合的墒权物元可拓评价模型对宣城市水阳大道PPP项目的评价模型进行有效性验证,得出该项目:严重风险存在于政策、合同方面;中度风险来自于协调管理及金融支持方面;法律社会、市场、建设运营方面也存在不同程度的轻微风险。研究过程中针对这些风险问题提出了针对性的对策和防范措施。
通过对宣城市水阳大道PPP项目的案例研究,一方面对PPP理论的研究达到进一步的丰富;另一方面也为城市基础项目建设提供了可供借鉴的融资模式,对当前指导我国城市发展基础设施项目融资具有一定的借鉴和启示意义。
   关键词:PPP模式,城市基础建设;宣城水阳大道;私营方风险评价
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1.1选题背景
近年来随着我国经济的快速发展,对水电、交通、电信以及其他基础设施项目的投资需求急剧增长。PPP模式作为一种有效吸引私人资金和技术的创新性融资模式也于近十几年开始在我国迅速发展起来。但是,PPP项目唯一性、长期性和不完备契约性的特点使其面临着比以往更多的风险,而参与方利益目标的差异性又使得项目的风险分担变得异常复杂。因此,如何实现风险在项目参与方之间的合理分担,实现PPP项目物有所值的目标,确保PPP模式的成功实施变得尤其重要,也成为了PPP领域内的研究热点和难点。本文以交通PPP项目为对象,针对风险分担的一系列问题展开研究。
由于我国还处于发展中国家水平,国家财政预算已无法满足当前大规模的城市基础设施发展需要,城市基础设施资金缺乏,同时,城市基础设施的准公共产品属性,也不能完全依靠市场竞争机制获得社会资本的投入,在融资比较困难的情况下,必须通过引入灵活多样的市场化融资方式来解决城市基础设施的建设资金短缺问题。此外,为推动城市经济发展与促进城市基础设施建设,地方政府应鼓励社会资本以合资、合作或委托经营等方式参与城市基础设施建设和经营。
地方政府长期以来通过融资等方式举借政府性债务且规模不断扩大,局部地区债务风险攀升。城市基础设施项目的需求和政府资金不足的矛盾日益显著。因此,积极通过PPP模式引入社会资本参与城市基础设施项目投资建设成为解决上述问题的必要途径。对于城市基础设施的建设,政府投资存在资金缺乏和效率低下、资源高消耗、产出低效率等问题,而社会资本过分追求收益而忽视社会效益,通过PPP模式引入民营资本对城市基础设施项目进行融资、设计、建设及运营,不但能够向投资方转移部分风险,而且降低政府财政预算压力及管理成本,创造优质、高效的准公共产品和服务,使得政府部门在城市基础设施建设过程中更为高效,同时获得较高的社会效益。
综上所述,在PPP模式下城市基础设施项目的实施过程中投资方风险评价的重要性,实现投资方风险的有效管理,是选题的重要出发点。PPP模式是否适合我国城市基础设施项目,在实施过程中,作为私营部门的投资方必须考虑哪些风险,如何对投资方风险进行合理评价分析,都是研究的重点问题。
 
1. 2研究目的和意义
1.2.1研究目的
    随着我国城市建设发展和经济水平的快速提升,城市产业和经济结构调整升级步伐的加快,城市基础设施的发展水平对城市竞争力的支撑作用越来越重要,对城市经济发展和社会进步水平的影响也越来越显著。但由于城市基础设施具有公共使用、系统运行和投资大、建设周期长等特点,又受经济发展水平和社会认知等方面的制约,城市基础设施配套滞后和需求增长过快的矛盾日益突出,传统的财政资金投入模式也已经不能满足城市基础设施建设及运营巨大资金需求,政府财政面临的压力巨大。在这种情况下,政府和社会资本合作(PPP)
模式应运而生,成为化解政府财政资金压力及社会资本闲置问题的有效方法。
    政府和社会资本合作(PPP )模式是一种新型的项目投融资模式,是指政府部门与私营部门间基于某个特定项目而形成的伙伴式合作关系,并通过签署合同的方式来确定双方的权利及义务,在合作建设城市基础设施项目或提供某种公共服务的同时,私营部门可以获得合理的利润报酬。在这种合作模式下,政府可以有效缓解城市基础设施建设财政投入资金不足的局面,私营部门也可以获得建设及运营基础设施项目的权利,并获得合理的回报。
    但在现实的情况下,政府与私营部门进行谈判的城市基础设施PPP项目不少,但能最终谈判成功的却不多。这主要是基于以下几方面原因:1、政策体制问题。当前我国有关规范社会资本投资行为的法律法规及制度体系仍未健全完善,缺少PPP项目管理专业从事人员,缺乏统一有效的政策指导。2、政府投资与社会资本投资冲突问题。为了开放社会资本投资领域,国家部委、多个省市政府部门都先后制订出台有关引进社会资本投资的相关政策文件,但在实际操作中,社会资本进入城市基础设施投资领域的审批,比国有资金和外资复杂得
多。3、投资回报及风险管理问题。由于受到国家政策层面的影响很大,PPP项目风险具有很多不确定因素,这也最终关系到PPP项目能否取得成功及获得合理回报。
    所以,当社会投资商进入城市基础设施PPP项目投资领域时,就要承担很大的风险,而且由于 PPP项目较为复杂的组织结构和运作模式,存在政府部门与私营部门的双重主体作用,也使得此类项目的风险管理更加复杂。在风险存在的情况下,如何加强PPP模式下社会投资商的风险管理研究成为巫待研究的重要课题。
1. 2. 2研究意义
   由于城市基础设施项目属于准公共产品,具有建设期和运营期较长、创新性较差、资产专用性强、投资不可逆等特点,从而产生较高的不确定性风险。此类项目往往很难吸引私营企业等民间的社会资本,导致PPP模式应用在城市基础设施项目的水平明显较低,因此,在全面识别项目中存在的风险因素并正确评估其投资风险水平大小,通过公私双方的博弈磋商,合理地确定项目风险的分担机制以及制定风险对策,才能保证PPP模式下城市基础设施项目谈判的成功和运作的高效率。
    本文立足项目融资私人投资方的角度,以风险识别、风险评价和风险控制为研究路线,对PPP模式下社会投资商的风险因素进行识别,并建立嫡权物元可拓模型进行风险因素评价研究,最后宣城市水阳大道PPP项目为例对构建模型进行有效性验证,提出该项目社会投资商风险控制的对策及建议措施。本文所取得的研究成果,既能丰富PPP模式的研究内容,又能为社会投资商提高PPP项目风险管理水平提供有益的指导,对充分发挥PPP模式吸收社会闲散资本投资城市基础设施建设的优势和作用,加快促进城市基础设施建设具有重要的意义。
1. 3国内外研究现状
1. 3. 1国外文献综述
    PPP (Public-Private-Partnership)概念的正式提出是在1997年,随后PPP模式在世界多个国家和地区得到广泛推广及应用,但不同国家、地区对PPP概念的定义及理解不尽相同。其中,比较有代表性的是2003年欧盟委员会对PPP所作的定义,即将PPP定义为公共部门与私人部门之间基于某个特定项目而形成的伙伴式合作关系,并通过签署合同的方式来确定双方的权利及义务,在合作建设城市基础设施项目或提供某种公共服务的同时,私营部门可以获得合理的利润报酬。经过多年的项目应用实践,国外专家学者已经积累了较为丰富的项目组织实施及风险管理经验。在风险管理方面,国外学者己将成熟的风险管理基本理论应用于PPP项目的研究中并进行了改良创新,取得了比较丰硕的研究成果。
    (1)有关PPP项目风险识别方面。Grimsey,LewiS依据基础设施PPP项目的实施特点,将风险划分为不可抗力、政策法规、环境、金融、违约、收益、技术、建设、运营风险9大类;Zayed, Chang采用调查问卷的研究形式,从政治、市场、开发、采购、财务、收益、宣传、激励以及建设运营等多个风险角度,对项目参与方的感知度进行了研究;Li Bing根据PPP项目风险程度的不同提出了元化分类法,将PPP项目风险按程度划分为宏观风险(macro risk),中观风险(meso risk)及微观风险(micro risk)三类;其中,宏观风险与项目的外部实施环境有关,中观风险为项目运行过程中的风险,微观风险为第三方风险以及关系风险,该层次强调PPP项目合同与利益关系的复杂性,从而区别于一般项目; Sid Ghosh和JakkapanJintanapakanont通过文献回顾法对复杂基础设施项目的关键风险变量进行识别,认为其存在多种风险,通过有效的风险管理才能确保项目成功,从而为有效组织及管理复杂项目提供了支持;Wipadapisut, Schaurelberger运用案例分析法研究分析了13个PPP项目的融资风险,认为私营部门对PPP项目最关注于政治、市场及财务风险,上述风险因素也是私营部门进行融资的主要考虑因素; Xenidis , Angelides细致研究了PPP项目财务风险,通过核查影响PPP项目寿命周期内财务风险的各种因素,总结归纳出影响项目盈利及生存的27个风险因素,最终形成按照风险因素来源及阶段不同进行分类的分类表; Shen, Platten以香港PPP实践项目为例,采用调查方法,把政府部门风险划分为外部风险、内部风险及项目实施风险三个层面,并细分为不可抗力、建设用地获取条件、产业条件、私营合作者经验欠缺、周边污染等13类风险因素;MartinLoosemore从项目主体与风险相关性角度出发,提出PPP项目风险分为一般风险和项目风险。
    (2)有关PPP项目风险评估方面。
    ①采用数学方法。Zhang, Zou有机结合模糊数学法与AHP法,对中国合作投资的PPP项目进行了风险评价,并在此基础上进行风险配置研究;Cheng对台湾交通设施PPP项目进行风险评估,通过德尔菲法采集获得基础数据,以层次分析法计算出权重,并利用模糊数学方法进行风险评估,为项目融资提供了多指标选择模型;Thomas, Kalidindi结合故障树法与delPhi法,将风险评价划分为影响程度与发生概率两个方面,进而建立了风险评价的框架体系;Ebrahimnejad, Mousavi研究伊朗国内PPP项目的风险因素,认为其风险因素极多而且相互作用复杂,与国家因素紧密联系,并据此建立风险等级结构,结合模糊集和topS1S方法对风险因素进行了排序及评价;
    ②采用蒙特卡洛模拟方法。Songer, James在风险评价领域引入了蒙特卡洛模拟方法,并研究了收费公路实例,提出传统计算方法将偿债覆盖率当成固定值与实际不符,应充分考虑其发生概率及变动量,并采用蒙特卡洛模拟方法对项目财务指标的风险影响因素进行了评价;Ye,Tiong结合蒙特卡洛模拟方法与净现金流量方法,研究了城市基础设施PPP项目的投融资风险,对项目价值及风险进行综合评估;Rode,David0以核电站项目为例,从风险事件发生的时间、概率及成本三方面考量建立蒙特卡洛模拟模型,并按照模拟结果研究分析项目价值与风险因素的关系。
    ③采用实物期权方法。Charles, Liu采用实物期权方法对BOT模式中政府担保的价值进行了评估,并以新加坡至马来西亚第二通道项目为实例,采用蒙特卡洛模拟方法测度项目关键风险变量,验证了基于实物期权思想的公私合作关系中风险分担的变化过程。
    ④其他方法。Chee, Yeo通过图解法扩充了NPV模型,并以某电厂项目为实例,采用DynRisk软件及影响图方式进行项目风险评估;Iyer,Sagheer在PPP项目风险评价中引入解释结构模型法,建立内部联系及等级关系清晰的风险解释结构模型,并使用交叉影响矩阵相乘法确定模型未知参数,评估了项目的各风险因素影响力;Rode,David在前人研究基础上,提出以情景分析与模拟分析相结合的方法精细化评估PPP项目融资风险,如保留负债水平等因素进行评估分析,使PPP项目的风险评估结果更加清晰合理。
   (3)有关PPP项目风险控制方面。World Bank于1997年提出政府与私人合作项目风险分担的一般原则:即项目风险应该由最有能力控制风险损失的一方承担,并且其控制风险损失的成本应当最低;Sudong Ye和Robert L. K研究分析了私人主动融资服务项目的收费定价问题,具体包含收费数额、结构选择以及调节机制等方面的研究,研究结果表明合理的服务项目价格制定及调节机制能实现项目参与双方(或多方)的双赢局面;Medda建立FOA模型进行交通基础设施PPP项目的融资风险分担研究,并基于博弈论原理研究分析模型中公共部门与私人部门的博弃过程及行为规则,研究结果认为在考虑最后要价仲裁的情况下,当项目参与一方的担保价值高于其财务损失时,便会出现风险态度及潜在道德危机的问题; Barry C. Ezell等人以某社区供水净化系统为例构建城市公共基础设施PPP项目潜在风险的分析模型,该模型基于供水净化系统内部联系及相互独立性,建立项目风险识别、风险体系构建、风险评价及风险处置的全面风险管理模式,同时在风险评价与风险处置过程中间建立循环反馈机制; Liu和Cheah利用实物期权理论改良了传统的NPV评价方法,并以中国西部城市某个污水处理设施PPP项目为例,进行项目现金流计算及期权识别,研究分析了实物期权方法对私营方投资决策及其与政府部门间风险分担的影响;Ashuri和Kashani同样利用实物期权理论改良了传统的NPV项目财务分析方法,并以某高速公路BOT项目为例研究了政府部门最小收益率担保的定价问题,研究构建的市场定价模型对该项目通行量不足预测风险进行内部处理,同时对政府部门最小收益率担保期权采用风险中立态度进行定价,并进一步结合最高流量限制期权进行复合期权定价,进而讨论其对特许经营权收益的影响,为政府部门与特许经营商进行高速公路BOT项目谈判提供了理论支持。
    总的来说,国外对PPP模式及PPP项目风险的研究极其重视,基于成熟的风险管理基本理论应用及改良,国外学者已经在PPP项目风险管理方面获得了比较丰富的研究成果。其中,在PPP项目风险评估方面,既有采用定性或定量的单一评价方法,也有定性与定量相结合的综合评价法:对PPP项目风险控制的研究角度多样化,既有从政府部门追求公平效益或私人部门追逐利益的单一角度出发,也有采用博弈分析方法对二者合作模式及博弈过程进行的研究。
 1.3.2国内文献综述
    PPP模式在西方国家的成功应用,使得中国政府开始认识到PPP模式的重要价值,并逐步在城市基础设施建设领域引入PPP模式,同时也为PPP模式在中国的发展提供了一定的国家政策层面和法律法规层面的指导。国内专家学者有关PPP模式的研究始于2000年左右,主要集中在PPP模式的概念、特点、风险类别等方面研究,有关风险管理研究更多的是方式方法的介绍。
(1)有关PPP模式的定义研究。王颧对国际上具有代表性的几种PPP模式定义进行了归纳总结,并将PPP模式与BOT, TOT, PFI等模式进行比较,结合中国国情并基于国际权威组织机构对PPP的分类标准对PPP模式进行了分类,提出适合中国轨道交通PPP项目实际操作的前补偿和后补偿两种实施模式。
朱芙蓉提出PPP模式概念有广义和狭义之分,广义PPP是指政府部门与私人部门为共同提供公共产品或某种服务而建立的各种形式的合作关系,而狭义的PPP概念更加关注政府部门与私人部门在项目合作过程中设定的风险分担机制及项目资金价值的实现。李秀辉和张世英提出PPP模式是一种伙伴式的合作关系,基于这种合作关系,项目各参与方共同享受权益并承担风险,通常情况下这种关系存在于政府部门与私营部门之间,但当非营利部门有投资公共基础设施的意向时,也可成为政府合作对象。孙洁提出PPP模式应用于非纯公
共品及服务的提供,兼顾公平与效益,可以定义为“民营化的公共基础设施”,并对PPP模式引入对我国城市公共财政支出的影响进行分析,认为PPP模式的推广应用应从垄断性相对较弱行业开始。贾康和孙洁在比较分析以往PPP概念定义及模式分类的基础上,强调PPP模式不只是融资模式,也是一种管理模式,提出PPP模式可以定义为私营部门利用其自有资源参与政府部门的公共管理并共同提供公共产品或服务,以获得合理回报的过程。佘渝娟和叶晓姓从含义界定、项目组织、体系构建、运行结构与模式以及领域应用等多方面,对
PPP模式及PFI模式进行对比分析,提出PPP模式是广义的管理模式,既包括PFI模式,也包括其他各种公私合作模式在内。张品,万迪防等人从产品的公共化程度、可经营性及可度量性三个方面分别给出了PPP模式的定义,由包括各种公共部门与私人部门合作关系在内的广义概念,到特指专门提供公共产品或服务的公私合作方式,最后缩小到特定的项目融资方式,主要强调了PPP融资模式的契约关系。
    (2)有关PPP项目风险识别的研究。冯燕在使用核对表法的基础上结合案例分析,将PPP项目的风险因素分为不可抗力风险、项目特定风险及国别风险三大类。王守清基于前人有关PPP项目风险分类研究的基础,研究分析了交通基础设施产业、污水处理设施产业、通讯设施产业等不同领域PPP项目的共同风险。张靖运用风险分解结构法,将工作分解结构引入风险管理并建立相应的风险分解结构,然后应用于PPP项目的风险管理过程研究,详细划分了项目全寿命周期内各阶段的风险因素。刘志强和郭彩云基于政府部门的视角,
在研究分析PPP模式概念内涵及应用前景的基础上,提出PPP项目实施过程中的初步风险,具体包括投资主体选择风险、项目监管风险及项目移交风险。彭华和向俊宇研究分析了城市基础设施PPP项目的风险分担影响因素,提出针对私人承包商而言,其面临的主要风险因素是融资风险及政策风险,并提出PPP项目风险分担的原则及建议。李洁和邹小伟基于私人承包商的视角,通过调查问卷及电话联系方式了解私人承包商对PPP项目风险因素的认知程度,并采用层次分析法与模糊数学方法相结合的方式对PPP项目风险因素进行评价,研究结果表明私人承包商注重项目设计阶段、施工阶段的风险因素,而对融资及运营阶段的风险因素缺乏认识。汪文雄和李启明研究分析了城市基础设施PPP项目中私营方的风险因素,构建包含一级子目及二级子目的的风险预警模型,并结合实例验证了该模型的有效性。
    (3)有关PPP项目风险评价的研究。李灿灿提出PPP项目风险评价有定性方法和定量方法两种,常用的定性方法包括层次分析法和专家打分法等,定量方法有统计分析、敏感性分析、模拟分析、决策树法等。廖诗娜介绍了敏感性分析法、决策树法、模糊综合评价法、蒙特卡洛模拟法、VaR法等五种PPP到各风险因素对评价指标的敏感度、发生概率及变动临界点,为制定项目风险管理措施提供了科学依据。许树柏提出在项目风险评价中利用层次分析模型进行分析,能综合考虑主、客观因素,避免单纯依靠经验与直觉进行风险评价,并阐述了运用层次分析法进行风险评价的过程。黄斌和张昊辰等人详细讨论了VaR方法在PPP项目风险管理应用中的模型构建、参数选定等问题,证明了在PPP项目风险管理应用中VaR方法的可行性。
    (4)有关PPP项目风险控制的研究。喻雯雯在城市基础设施PPP项目中引入解释结构模型法进行风险识别及划分,并基于收益分配原则研究分析风险分担方式,进而依据博弃理论构建风险分担模型。叶晓延采用相关评价方法,通过对PPP项目现金流量的预测,建立了不同阶段的财务预警体系,为财务风险管理提供了科学的依据。在后面的研究中,叶晓廷提出结合PPP项目风险识别、评估、控制等环节,对项目风险进行集成化管理,建立动态管理的模式;也还基于商业银行视角评估了PPP项目的融资风险,并提出风险控制的对策及措施。林媛根据政府部门监管力度大小对PPP项目进行分类,对其中外包类PPP项目进行风险识别,利用TOPSIS法进行风险评估,并对项目谈阶段模型建立及风险分担投标报价进行博弈分析,再构建基于模糊控制理论风险分担决策模型,最后以某城市地铁PPP项目为案例对风险分担决策模型进行有效性验证。
    总的来说,虽然PPP模式的诞生己有近30年,但在国内的研究从2000年左右才开始起步,有关PPP模式的风险管理研究更多的是方式方法的介绍,近几年才逐渐出现基于各种模型的PPP模式风险配置研究,但研究模型更多的是套用国外专家学者的理论模型。另外,国内对PPP模式的风险管理研究多数从项目角度出发,较少针对项目社会投资商这一特定主体进行风险管理研究。
1. 4研究内容、研究方法及创新点
1. 4. 1研究内容
    本文从我国基础设施建设及融资现状出发,首先基于PPP模式理论框架,详细分析了PPP模式的特点、运作程序及风险管理内容,然后立足于全面风险管理理论的内涵,以风险识别、风险评价和风险控制为研究路线,对PPP模式下我国城市基础设施项目社会投资商的风险因素进行识别,并建立相应的数学模型进行风险评价及风险控制研究,最后以宣城水阳大道PPP工程项目为案例对评价模型进行了有效验证,并提出该项目社会投资商风险控制的对策及措施建议。具体研究内容安排如下:
    第一章为绪论部分,具体介绍论文的选题背景、研究目的及意义,并对国内外有关城市基础设施PPP项目风险管理的研究现状进行综述,进而明确论文研究的基本思路及内容方法。
    第二章介绍城市基础设施、PPP模式等相关概念的涵义,并对公共产品理论、项目区分理论及风险管理理论的内容进行阐述,构建论文研究的理论框架。
    第三章将PPP模式在我国的发展历程划分为试点、起步、过渡及推广四个阶段,介绍了国外及国内PPP模式风险管理的实践经验,并对PPP模式下社会投资商面临的主要风险问题进行分析概括。
    第四章依据全面风险管理理论,对PPP模式下社会投资商的风险管理过程分为风险识别、风险评价及风险控制三个阶段进行论述,并建立嫡权物元可拓评价模型进行风险评价及控制的研究。
    第五章以宣城市水阳大道PPP工程项目为例,通过嫡权物元可拓评价模型对该项目社会投资商风险因素进行等级评价,验证了风险评价模型的有效性,并进而提出风险控制的对策建议。
    第六章为论文的结论与展望。
1.4.2研究方法
    本文采用的研究方法主要有理论分析法、层次分析法、计量经济分析法和实证分析法。
    其中,理论分析法为运用项目区分理论、公共产品理论、风险管理理论等进行PPP模式特点的研究分析,通过理论分析总结出一般规律,形成论文的理论架构。
    层次分析法运用于PPP模式下社会投资商的风险管理研究,根据全面风险管理理论,从风险识别、风险评价及风险控制三个层面进行风险管理过程的研究。
    计量经济分析法运用于PPP模式风险评价模型的构建及实例研究,主要有嫡权法、物元可拓法等分析方法。
    实证分析法运用于宣城水阳大道PPP工程项目的实例分析,对构建的嫡权物元可拓评价模型进行有效性验证。
1. 4.3论文创新点
    1.本文有别于传统从PPP项目角度出发进行的风险管理研究,立足从PPP项目社会投资商的独特视角,对PPP模式下社会投资商的风险因素进行识别,并建立定性与定量相结合的墒权物元可拓评价模型进行风险评价及控制研究,在PPP项目具体实践中对社会参与方更具有针对性及指导意义。
    2.在城市基础设施领域,有关PPP模式风险管理的研究案例多集中在城市道路及污水处理、垃圾处理产业中,本文以宣城市水阳大道PPP工程项目作为案例,是对PPP模式风险管理案例研究领域的有益补充。
1.5本章小结
    本章为论文的绪论部分,主要介绍选题背景、研究目的及意义,并对国内外有关城市基础设施PPP项目风险管理的研究现状进行了综述及简要评价,进而明确论文研究的基本思路及内容方法,最后阐述了论文的创新点。
 
 
 
 
 
 
                    第2章  相关理论综述
    本章将从理论的角度来论证PPP融资模式适用的基础设施项目类型,为本文的研究打下坚实的理论基础。
 2.1 PPP模式及优势
  2.1.1 PPP模式的发展
    19世纪70年代,英国政府面对疲软的经济和持续攀升的财政赤字,将PPP模式引入到公共项目建设中,成为推动经济发展的重要手段。1979年上任的英国首相的撒切尔夫人为缓解英国私有化进程中基础建设资金不足的问题,推出了PFI计划,即政府逐步退出许多城市基础建设领域,鼓励和引导私营部门进入。当时英国正处于经济衰退期,许多私营企业难以找到出路,因而PFI的推出引起了私营企业的广泛关注。
    与英国的情况相仿,美国同期也正遭受着第二次能源危机和停滞性通货膨胀,经济十分萧条。政府捉襟见肘的财政收入根本无法满足社会经济发展的需要,在这种情况下,美国政府开始重新进行角色定位,大力提倡政府与私人部门之间的合作和竞争,从而激活了萧条己经的市场。
   近些年来,PPP模式己经得到了广泛应用和发展,我国也在20世纪90年代逐步引入PPP模式,但早期参与的私营部门大多是外资企业,深圳沙角B电厂项目是我第一个采用PPP模式的项目,在后来的实践中,逐步有许多优秀的PPP项目出炉,如广州来宾B电厂项目、杭州湾跨海大桥项目、北京地铁四号线、湖南长沙电厂项目、国家体育馆鸟巢等。
   总体来看,PPP模式可以界定为公私合作制,是一种政府部门和私人部门基于提供公共产品或服务,而达成的一种合作模式。
2.1.2 PPP模式的优势
    公共产品中引入PPP模式的好处,就在于能够实现政府部门和私营部门的互补。政府部门发挥职能优势,私营部门提供资金支持和运作、管理经验,从而为社会提供更高质量的公共产品和服务。PPP模式的作为一种融资模式,有其自身鲜明的特点:
    (1)弥补政府部门不足
   在未引入民营资本的情况下,政府部门在城市建设项目中,集投资者、建设者、监督者等多重身份于一身,这种现象极其容易造成管理缺位和决策失误,从而导致公共投资的低效率。引入PPP模式之后,政府部门和私营部门在角色上进行分担,政府部门作为发起人和监管人,私营部门承担投资者、建设者和运营者,有效弥补了单一政府部门运作项目的不足。
    (2)激发私人部门活力
    政府部门通过相关要求选择优秀的私营企业进行合作,这些企业拥有雄厚的资本、先进的管理和丰富的运作经验,能够有效保障项目的顺利运作。当前,私人部门的投资渠道相对狭窄,不少私人资本由于缺乏合理的渠道,随波逐流而流入了房地产市场、黄金市场、期货市场等,政府在城市基础建设中引入PPP模式,为私人资本提供了新的流向,大大激发了私人部门的活力。
    (3)分散和弱化项目风险
   传统模式下,政府独自承担着城市建设项目的风险,通过引入民营部门,能够实现一部分政府风险的合理转移。民营部门有丰富的市场经验,对风险的识别和应对能力更强。成立项目公司后,项目公司会对项目的风险识别、防范进行更为科学的安排,进一步提升项目抵抗风险的能力。
   2.2 风险管理理论
    风险管理是制订决策以应对某种已知风险的过程,包括管理风险和消除风险的过程。在有关项目管理的文献中,普遍认为风险管理是一个正式有序的过程,包括系统识别、评估及应对风险,期望在项目全寿命周期内取得最佳的风险消除、转移及控制效果。常用的风险应对措施包括合理规避、转让合同、采用保险措施、针对偶发事件及时纠正管理缺陷等。采用这些风险管理程序及措施必将有效提高工程项目管理的效果。
    无论PPP项目规模大小,风险因素都是客观存在的。由于PPP项目社会投资商面临着复杂多变的经营环境,不时需要对模糊前景及周边复杂环境作出预测及判断,再加上PPP项目自身的复杂性、项目各参与方经验多寡等都构成了PPP项目风险的主要来源,具体风险包括项目事故发生、项目财务损失、商业运作失败、合作伙伴违约、争议和争端,以及组织结构缺陷等。因此,需要从理论和实践两个方面进行研究并采取有针对性的风险管理策略。
    风险管理的目标是在风险发生之前,采取有效措施降低风险发生的概率或减少风险发生后造成的损失,以保护企业资产和利润不受损失影响;当风险发生时,能及时采取有效措施削减损失至可以接受的水平,使得企业仍然能够保持合理运转而不失去财务稳定性。风险管理是项目成功的关键,也是项目各参与方谈判的核心,其过程一般包括风险识别、风险评估及风险控制三个方面。风险管理的全过程就是首先在风险因素识别的基础上,建立风险评价系统模型,风险影响因素进行定性、定量或是两者相结合的分析,并估算出各种风险影响因素的发生概率及可能造成的损失量,进而得出该项目的关键风险因素,有效控制这些风险影响因素提供相关的科学依据。
  2. 3 PPP模式下社会投资商面临的主要风险问题
  2. 3. 1政府的思想观念仍没有完全转变
    当前,社会资本在基础设施、大型制造业、金融保险、通信、科教文卫和旅游等社会服务业以及国有产权交易领域的投资进入较少,呈现严重的投资结构不均衡的状况,尤其是基础设施领域一直是社会资本投资涉足最少、进入最为艰难、最难以扩张的产业领域,因而也是发展社会资本投资最为不足的领域。我国各大城市的地方政府设立公用事业局或类似的机构对有关基础设施企业实行管理,它们既是有关公共基础设施运营监管规范的制定者、实施者、监督者,又常常是公共基础设施企业的出资者,所有时常出现对具体基础设施企业运营
的干预甚至是权利寻租的现象,政企合一、政资合一的情况依旧存在。就社会资本投资城市基础设施而言,尽管己不存在明显的市场准入壁垒,但仍存在政府企事业单位利益集团的从中梗阻。许多城市基础设施服务行业由于长期的政府垄断,已经形成了利益集团,尤其是在一些重要的基础设施项目中,从设计、施工、经营到管理等,大都是由行业管理部门自己下属的企事业单位承担,表面上看是脱钩了,但实际上仍存在着千丝万缕的利益关系。这说明,社会资本的市场准入存在隐形壁垒,这种壁垒正是政府所有制歧视的思想观念存在的体现,尤其在中西部地区更为普遍。
  2. 3. 2政府监管制度不完善
    社会化投资目标的实现有赖于政府职能的转变,有赖于政府监管职能的强化。如果社会化投资后政府的监管职能出现缺位或越位的话,其结果不但会损害到作为消费者的广大社会公众的利益,而且也会因为政府监管不力造成市场竞争无序,最终损害到社会化投资后企业的利益。所以,建立良好的政府监管制度,加强政府监管不仅是社会公众的要求,也是投资企业的呼声。然而我国政府现行的监管制度仍不完善,具体表现为监管主体、客体、范围、手段等规定不够具体明确,监管部门交叉管理、监管水平较低、监管队伍人员素质参差不齐以及缺乏严格完备的责任追究制度等。
2. 3. 3市场机制尚不成熟
    公共基础设施的社会化投资改革政策的有效性在很大程度上取决于产权与竞争的均衡发展,竞争和社会化投资之间存在着天然的互补关系。社会化投资改革的核心就在于竞争,离开了竞争,社会化投资改革将毫无意义。毋庸置疑,政府在基础设施社会化投资改革中占据着主导地位,但是西方国家社会化投资改革的实践证明,基础设施社会化投资改革的顺利推行离不开一个发育完善的市场,正如萨缪尔森所说,没有政府和市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济,以此期望达成社会化投资改革的目标无异于缘木求鱼。由此可见,一个健全、
完善的市场是公共基础设施社会化投资推行的必备条件。而我国作为发展中国家,当前的市场机制仍未健全成熟,主要表现在缺乏健全完善的市场竞争机制、市场准入的公开性和透明度不够、招投标机制尚不规范、特许经营权的管理尚待完善以及定价方式缺乏科学性等方面。
2. 3. 4法制环境有待改善
    虽然城市基础设施社会化投资改革强调的是运用市场的力量,淡化政府在基础设施等领域的作用,但是由于改革涉及一系列权力和利益关系的调整,离开政府的法规与政策的支持却是行不通的,城市基础设施投资改革需要有完善的法律法规作为保障。西方各国出台的大量法律法规为其基础设施社会化投资改革起到了保驾护航的作用,相比之下,我国法规与政策层面的作用还远未发挥出来。具体表现在相关法规与政策存在较为严重的滞后现象、可操作性有待加强以及支持力度不够等方面。
2. 3. 5政府信用有特加强
    市场经济是社会进步、发展的产物,市场经济本质上是一种契约经济,它是建立在信用、契约基础之上的,即诚信原则之上,因为契约的确立与执行都是以信用为根基的。随着我国社会主义市场经济的发展,我国市场经济已被纳入世界性的信用规则体系之中,市场经济的发展不仅对企业、更是对政府的诚信提出越来越高的要求。坦率地讲,过去我们的政府在信用方面做得不是很好,项目合同对政府的约束力不强,政府容易产生意向变更,改变投资规则,损害投资者的利益,使投资者处于劣势地位,挫伤了社会投资商的积极性。体制转型中的不确定性,使政府官员容易产生短期行为,政府更迭、官员食言无不成为参与城市基础设施投资的社会投资商和贷款人最大的担心。政府政策的不稳定,己经成为社会投资商介入城市基础设施面临的最大信用风险。
  2. 3. 6融资难和投资权益得不到有效保障
    中国的资本市场发展较快,目前已经形成了股票类、贷款类、债券类、基金类、项目融资类及财政支持类六大融资方式,以及国际融资渠道的庞大市场体系。但是除了短期信贷以外,其他融资渠道对民营企业的开放度很低。民营企业相对于国有企业的融资机会少、规模小、期限短、比重低、品种少、担保难、成本高,远远满足不了各类民营企业融资的需求。另外,尽管民营企业的投资权益保护环境已经取得了很大的进步,但是“谁投资、谁经营、谁占有、谁支配、谁收益”这一投资原则,仍然难以得到很好的贯彻执行。民营企业的投资收益权益易受侵犯,投资经营契约的履行较为艰难,投资所有权的安全性、完整性和独立性缺乏保障。
2. 4本章小结
    本章内容首先对PPP模式在我国的发展历程进行了梳理,将其划分为试点、起步、过渡及推广四个阶段,其次分别介绍了国外及国内PPP模式风险管理的实践经验,最后对PPP模式下社会投资商面临的主要风险问题进行分析概括,总结出政府思想观念、监管制度、市场机制、法制环境、政府信用以及融资和投资权益保障等六方面的问题。
 结论与展望
结论
    PPP模式作为一种新型的基础设施项目融资模式,由于其在吸收社会闲散资本和分散风险等方面的优点,已经在世界多个国家和地区得到了广泛推广及应用。鉴于PPP模式组织结构的复杂性和运作模式的多样性,以及城市基础设施PPP项目特有的融资特点,导致PPP模式目前在我国城市基础设施建设运营领域的应用仍处于摸索阶段且相应具有较高的风险,对有意向进入该领域的社会投资商风险识别及控制水平提出了较高的要求。因此,加强城市基础设施PPP项目社会投资商的风险管理研究既能丰富PPP模式的研究内容,又能为社会投资商提高项目风险管理水平提供有益的参考,对充分发挥PPP模式吸收社会闲散资本的优势和作用,进而加快城市基础设施建设具有重要的意义。
    本文立足于社会投资商的视角,详细阐述了PPP模式的特点、运作程序及风险管理内容,并以风险识别、风险评价和风险控制为研究路线,对我国城市基础设施PPP项目社会投资商的风险因素进行识别,并建立定性与定量方法相结合的熵权物元可拓评价模型进行风险评价及控制研究,最后以宣城市水阳大道PPP工程项目为案例对评价模型进行了有效性验证,提出该项目社会投资商风险控制的对策及建议措施。得出的主要结论和研究成果如下:
    1. PPP模式下社会私人投资方面临的主要风险问题主要有政府的思想观念仍没有完全转变、政府监管制度不完善、市场机制尚不成熟、法制环境有待改善、政府信用有待加强以及融资难和投资权益得不到有效保障等六个方面。在具体PPP项目中,对可能造成社会投资商风险损失的主要因素进行了概括,共有政策、金融、法律与社会、市场、合同、协调管理以及建设运营等七个方面共计52个风险因素。

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